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习近平总书记在引用这些法学名言时同时赋予其富有时代精神和中国语境的内涵。

当然，备案审查并非维护国家法制统一的唯一手段，受备案的限制，我国目前并未实现对所有规范性文件都进行备案（我国的备案制度如表1所示），主要限于法规、规章、司法解释和各类其他规范性文件。三、以习近平法治思想为指导开辟新时代备案审查工作新局面 2021年1月，中共中央颁布的《法治中国建设规划（2020—2025年）》（以下简称《规划》）是在习近平法治思想指导下推进全面依法治国的纲领性文件，也是我国向第二个百年奋斗目标进军、全面建设社会主义现代化强国的法治宣言。

这些例子都表明备案审查中的合宪性审查已经切实有效地开展，其力度正在不断加强。因为按照现行立法，有一些立法和其他规范性文件，人大是没有权限进行审查的，比如全国人大常委会对于规章、地方人大常委会对于政府工作部门制定的其他规范性文件等等，而政府对于这些立法和其他规范性文件却是有审查权的。2018年，根据公民审查建议，全国人大常委会法工委对最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件的解释将驯养繁殖物种纳入有关珍贵、濒危野生动物范围的规定，进行审查研究。②依法治理方面，不仅备案机关要依法备案，不能该备不备，审查机关也要依法审查，不能滥用或者怠用审查权。实行垂直领导的行政机关的其他规范性文件。

[15]2021年1月，全国人大常委会法工委向全国人大常委会所做的《关于2020年备案审查工作情况的报告》中，更是明确提出对3个合宪性、涉宪性的文件进行了审查。全国人大常委会经审查认为，以本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定，不符合党中央关于引导劳动力要素合理畅通有序流动营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利的改革要求，故要求制定机关作出修改。我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。

尤其是大国中，国民的分歧很明显，如何维持来源多元的代表之间的同一性需要特殊的制度安排。[25] 陈俊：《法治中国建设背景下党领导立法的几点探讨》，《中国社会科学院研究生院学报》2016年第4期，第114页。[32] 秦前红：《执政党领导立法的方法和途径》，《中国法律评论》2014年第3期，第222页。代表们要认识到为人民服务，首先是为全体人民服务，也就是为整个国家、社会的利益着想，而不只为本地区、本选区、或者某些选民以至个别选民的利益着想，更不能为个人利害打算。

[5] 社会主义坚持对人民的实质代表而非法律上形式主义代表。[27] 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2页。

[6] 李翔宇：《中国人大代表行动中的分配政治——对2009-2011年G省省级人大大会建议和询问的分析》，《开放时代》2015年第4期。但是在现实中立法经常是由人大某个工作部门负责的，人大代表负责投票表决法案，法律文本则是由人大的工作人员制作的。在法律的逻辑中，所有人都是平等、同质化的自然人或当事人，人大代表的构成中的身份变化并影响其正当性。[11] 周尚君：《中国立法体制的组织生成与制度逻辑》，《学术月刊》2020年第11期，第102页。

科学立法是前提和条件，党领导立法的理论和制度是全面依法治国的基石问题，由此党的政治代表与人大的法律代表之间的关系是中国宪制的关键枢纽问题。这是时代赋予我们的光荣任务。[33] 王晨：《关于中华人民共和国全国人民代表大会议事规则（修正草案）的说明》，《人民日报》2021年3月6日，第7版。在讨论党领导立法的时候，还需要对法学界长期以来存在的一种观点进行简单回应。

[30] 王晨：《坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度》，《人民日报》2019年11月19日，第6版。[14] 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第20页。

人民选举出人大代表行使立法权——主权的一部分，代表理论赋予了人大代表立法的天然正当性。[9] 一旦立法从人大的判断权蜕变为科层式的行为，那么立法的政治性减弱，有可能无法超脱的复杂利益纠纷之外，立法过程有可能成为各个部门争夺自身利益的舞台。

[20] 张友渔：《论人民代表大会代表的任务、职权和活动方式问题》，《法学研究》1985年第2期，第2页。[15] [法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第35页。不少学者已经关注到党对人大的领导，如人大常委会党组向同级党委报告工作制度、中国共产党党员在全国和地方各级人民代表大会及其常委会中占大多数、各级人大开会期间大会和各代表团都成立了临时党组织以接受同级党委的领导。党的十九大报告指出，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，而人民代表大会制度正是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，有助于通过人大制度和法定程序使党的主张成为国家意志。[18] [德]克里斯托夫·默勒斯：《民主：苛求与承认》，赵真译，清华大学出版社2017年版，第60页。除了人大代表双重身份所带来的张力外，人大代表的代表性流失还体现为代表数量的减少，尤其是与人民群众关系最为紧密的直选人大代表数量的锐减。

第二十二条进一步明确在党的全国代表大会闭会期间，中央委员会领导党的全部工作，对外代表中国共产党。社会层面的对公意的限定和保证，也可以视为是卢梭公意理论的隐匿前提。

由于立法工作日渐专业化，而中国的人大代表是非专职的、且缺乏足够的立法技能和时间，因此出现立法工作者违背代表决断的现象，某省在制定省级预算审查监督条例时，立法工作者在六个月中易稿十多次，在文字上毫不退让，与负责该项工作的省人大常委兼法制委员会领导形成对峙的僵局，隐性立法者的越界风险剧增。[23] 常安：《社会主义与统一多民族国家的国家建设（1947-1956）》，《开放时代》2020年第1期。

以人民为中心首先是党的执政理念，这一理念逐步辐射到人大改革。在我国的各级人民代表大会中，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表由选民直接选举，全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州代表大会的代表，由下一级人民代表大会间接选举产生。

这是因为他们虽是某个选区、某些选民选出的，但他们是全国人民代表大会代表，所以性质上是代表全国人民的，因而不能只为选出自己的选区和这个选区所在的行政区域的利益着想，而要想着全国的利益。因此，解读党领导立法的关键在于分析党如何领导人大的立法过程，将这一问题阐述清楚实际上也就回应了党领导立法的核心问题。[27] 如上文所述，近年来基层人大代表人数的锐减，改革开放后社会结构变迁、社会分层加剧，人大代表构成中出现三多三少现象，即党员代表多、非党员代表少，干部代表多、群众代表少、企业老总代表多，普通职工代表少，进而导致了人大的代表性不足，难以做到以人民为中心。当然这不是不要照顾本地区、本选区和选民的利益，更是不应当有地方主义、本位主义。

但是在政治的语境中，人的身份差异不仅存在，而且恰恰是重要的，这种分化身份的代表必须依赖政法体制中党的实质代表机制。间接选举的代表名额由上一级人民代表大会常务委员会决定，全国人大代表名额由全国人大常委会来分配，而代表候选人需要经过各级党委组织的考察，由于代表的命运实质上受制于党的组织权力和各级人大常委会的权力，因此，在某些重大的立法活动中，他们也必须服从有关组织在这一问题上事先安排。

适当增加乡镇人大代表名额，在一定程度上弥补了撤乡并镇后乡镇人大代表数量的减少，能够保证我国人大制度的人民性，维系其与基层群众的直接联系。三、党的领导与人大立法的民主性 理想状态下立法应该是公意的体现，但在立法过程中个人利益或地方利益的影响很大，如何在众意之上达致公意？卢梭对此有一句充满迷惑性的论断，众意与公意之间经常总是有很大的差别。

[29] 县乡人大是基层国家权力机关，是我国地方国家政权的重要基础，是实现基层民主的有效形式。[31]历届人大代表中党员占绝对多数，而在每次人大开会前，人大代表中的共产党员都被要求参加‘组织生活，听取党组织传达的中央精神，领会中央立法意图，从而确保了党的意图在全国人大或常委会的通过。

[8] 卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期，第85页。[39] 徐斌：《为什么大法官说了算？》，中国政法大学出版社2016年版。注释： [1] 邵六益：《政法体制的政治历史解读》，《东方学刊》2021年第2期。在全国人大代表的构成中，代表们并不是直接由全国人民选举出来的，而是采取各地选出代表集合的形式，从各地选出的代表如何能够成为全国的代表，而不仅仅是地方代表？这是代表制理论中的一个核心难点。

人民民主是社会主义的生命。全国人大代表的构成也大体上再现了人民的真实构成，如有学者根据中国人民构成的相关指标，对第十一届全国人大代表构成中的代表团分布（地区）、籍贯构成、年龄结构、性别结构、民族结构、党派结，由此印证了人大代表构成中的镜像原则以夯实其代表性。

为了既保证人大对人民的代表性，需要完善全国人大的组织规则与议事规则，以深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。[4] 铁梨：《党领导人民与人民监督党——论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期。

[11]其实，在立法过程中党的领导不仅仅是这种原则性规定，更需要党对实质问题进行判断，承担真正的立法功能，[12]党与人大的分工有点类似于大立法者（legislator）与立法者（law-maker）的区别。并针对基层行政区划撤乡并镇改设街道、基层人大代表数量减少的事实，修改了选举法，增加基层代表数量以增强代表性与参与度。